所有这些学者或法律人都生活在较大的都市，生活在一个显然更陌生化的社会环境中。
滥用职权行为表面上是合法的，但是滥用自由裁量权，同样可以撤销。[23] 第二，要看意思表示是否真实。
三是必须遵循公共利益最大化原则。[38]数额不大的，授权董事会作出决议。[25]这就涉及对法律规范所作强制性规范与任意性规范的区分。其中．即便是就存续力本身而言，形式存续力与实质存续力产生的效力时点也具有阶段性。通常而言，公权力行为包括立法机关、行政机关、司法机关的行为，其行为效力的根本因素是合法性。
[17]参见《最高人民法院关于适用（中华人民共和国合同法）若干问题的解释（一）》第9条第1款。[9] 行政法律行为，与民事法律行为不同，多数情况下是行政机关单方面作出的意思表示或作出的行为。这一定位适应于现代公共服务这一具有交叉性、综合性、动态性的新兴领域。
以医疗卫生服务为例，宪法第21条规定，国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。美国加利福尼亚州福利和制度法典在公共社会服务法部分，明确了公共服务法律支持个人发展的目的。在这样的背景下，中国是否还有必要强调公共服务的法治化？[27]这一质疑同样是对现代福利制度的误解，也同样说明人们对于现代公共服务立法促进经济社会发展的功能认识不足。1.生存性公共服务 生存性公共服务是政府为满足公民的生存需求，为其提供最基本的生存条件。
我国消防法、防震减灾法、突发事件应对法、突发公共卫生事件应急条例、自然灾害救助条例、地质灾害防治条例、气象灾害防御条例等法律法规，规定了政府的安全性公共服务义务。纽约州公共服务法对设立专门公共服务委员会及其组成和义务作了详细规定。
[1] 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，《人民日报》2006年10月19日第1版。我国宪法及相关法律法规已经覆盖到公共服务的大部分领域，但仍然存在关键领域立法缺位、立法理念落后、可操作性不强等实际问题，这些问题严重制约着我国公共服务的供给能力和供给水平。基于社会保障强调的生存照顾理念，作为权利主体的弱势群体享有对国家和政府的请求权，这意味着国家和政府是社会保障领域的法定供给主体。[24] 参见[英]蒂特马斯：《蒂特马斯社会政策十讲》，江绍康译，吉林出版集团有限责任公司2011年版，第98页。
在公共服务基本法的基础上，还应制定或完善公用事业法、社会保障法、公共安全法、社会事业法、公共财政法等公共服务单行法，形成公共服务基本法与单行法协调统一的中国特色公共服务法律体系。[2] 参见习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日第1版。例如，英国在20世纪80年代进行公共服务改革时，先后制定了交通法、电信法、煤气法、自来水法、电力法、铁路法等多部法律，使每一类公共服务都能获得专门立法的规制。[11] 参见前引[5]，察赫书，第73页。
[14]在德国，德国社会法典也确立了促进个人发展的目的。[25] 参见[英]T. H.马歇尔、安东尼·吉登斯：《公民身份与社会阶级》，郭忠华、刘训练编，江苏人民出版社2008年版，第7页以下。
其中，政府是最为重要的责任主体。蒂特马斯指出，所有人都享有的社会福利是一种事实上的公共服务。
本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目基本医疗服务保障法制化研究（14JZD025）的阶段性成果。医疗服务在过去主要由市场提供，但在人道主义精神及政府公共性的要求下，现代国家普遍将基本医疗服务拟制成公共产品向社会成员提供。总之，当前我国公共服务立法的指导理念总体上还停留在生存照顾层面，公共服务发展水平也仍然较低。[3] Webersters Third New International Dictionary (1961). [4] 狄骥同时指出，公共服务是一个处在变化中的概念，起初主要涉及军事、警察和司法三方面内容，随着社会发展，内容将不断扩展。城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大。四、构建中国特色公共服务法律体系的基本设想 在我国社会主要矛盾转变之后，温饱问题已基本得到解决，人民美好生活需要的满足成为新时代经济社会发展的主议题，更大范围、更高水准、更高质量的社会公共服务必须及时跟进。
社会保障法旨在为社会弱势群体、特别是老弱病残孕等特殊群体提供基本物质保障，其保护客体是个人基于社会连带而产生的经济和社会权利，并且主要是生存权。[9] 在立法实践中，立法者经常根据民众的要求和财政状况来确定公共服务的范围。
在梅杰政府时期，1991年出台的公民宪章在更广泛的领域内为公共服务改革提供了权威依据，设定了任务目标。杨清望：《公共服务的意义探析与内容重构》，《法律科学》2012年第4期，第99页。
[30] 参见王楠、杨银付：《英国开放公共服务改革框架及启示——以卡梅伦政府〈开放公共服务白皮书〉为主要分析对象》，《中国行政管理》2016年第3期，第142页以下。[19]早在1913年，美国宾夕法尼亚州即通过了公共服务公司法，通过建立中立的公共服务委员会确保公共服务的公正、有效供给。
为实现上述目的，我国公共服务基本法的立法原则可以确定为如下几项：普惠均等原则或者公平原则、效率原则（对应于公共服务供给质量不高的问题）、水平适当原则（对应于个别公共服务提供过剩的问题）、便民原则、激励原则和公众参与原则等。有的学者对于公共服务立法存有疑虑，担心公共服务的法治化有可能滋生一个养懒人的制度体系。其次，我国社会主要矛盾发生变化后，以往单行法各自为政的分散立法模式已经不能满足现实需要，[35]制定一部统一的公共服务基本法乃是必要之举。首先，立法延续陈旧理念，公共服务的内容、范围和发展水平受到制度条件的制约而没有得到与时俱进的发展。
[29]1991年梅杰任首相后，以公共服务的质量提升为改革目标，开展了公民宪章和竞争求质量运动。从实践经验看，以公共服务法治化引领社会变革与发展是现代各国的普遍经验。
通过公共服务立法模式的转变扭转公共服务供给不平衡不充分的现状，实为必要。一种是继续延用当前的分散立法模式，通过完善、增补、修改相关立法，在各个公共服务领域分别形成相应的单行法律法规，汇总成为一个庞杂的公共服务法律体系。
第一阶段是1945年至1978年。[33]疾病治疗、疫苗接种等行为带有私人属性，其所需要的物资条件并非经济学意义上纯粹的公共物品，在规范化、法治化程度不足的制度环境中极易被过度市场化，导致相应的国家义务与政府责任被虚置。
2009年启动的新医改，强调政府对基本医疗服务的主导责任，但在这一领域仍未能诞生出一部基础性的立法。综上，我国未来的公共服务法律体系可以具体包括五个子部门：公用事业法、社会保障法、公共安全法、社会事业法、公共财政法。其次，在公共服务义务主体社会化的过程中虚化甚至推卸政府责任。幼儿教育、司法鉴定、高速公路等本属政府提供的公共服务也被过度市场化。
这些法律法规的出台，既是基于SARS、禽流感等重大突发事件带来的教训以及全球变暖带来的自然灾害频发状况而采取的应对措施，也是向服务型政府转型过程中政府公共服务意识提高的体现。另一方面，要解决好美好生活需要同不平衡不充分发展之间的矛盾，也需要国家统一进行顶层设计并逐步实现公共服务的均衡供给。
尽管经历了二战的毁灭性打击，英国仍在1945年后逐步建立起公共服务体系，公共事业的国有化是该阶段改革的基本举措。[26]上述观点均揭示了现代公共服务法的特质：基于公共服务的普遍性，确保政府全方位地提供公共服务，真正实现公民权利，达到激励创新和实现社会变革发展之目的。
2017年1月，国务院印发《十三五推进基本公共服务均等化规划》（以下简称十三五均等化规划），指出推进基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的应有之义，对于促进社会公平正义、增进人民福祉……都具有十分重要的意义，同时提出要建立国家基本公共服务制度框架。概言之，社会保障法满足个体的基本需求，体现的是底线思维，是一种兜底性制度。